政策简报民间社会组织与中缅边境地区的疟疾

摘要

年以来，英国的民间社会组织（CivilSocietyOrganization,CSO）无国界卫生组织（HPA）在中国和缅甸政府支持下，在中缅边境地区实施了全球基金的疟疾防控项目。它的经历与工作成效说明，民间社会组织在解决跨境疟疾防控问题上可以有很大施展空间。对于情况极为复杂的中缅边境地区，这种组织的独特身份和作用，为中国今后如何应对跨境传染病防控问题，并为如何有效提供对外发展与卫生援助、执行境外公共卫生项目提供了一种可以选择的路径。

背景

缅甸是东南亚疟疾负担最高的国家，它与中国云南省接壤的5个地区总人口约为85余万，疟疾流行严重。中缅人员跨境交往频繁，中国在缅甸从事种植、商务和工程建设的人员近10万，同时两国因婚姻、经商和务工等经常跨境流动的人口数量每年约有万人次，对这些县实现防控和消除疟疾的目标增加了很多困难。年中缅边境地区缅甸一侧当地居民疟原虫带虫率为13.6%；年云南省19个边境县共报告疟疾例，占云南省疟疾报告数量例的89.12%（/）。在19个边境县的报告病例中，例是经由缅甸输入，占68.82%（/）；入境人群中（包括中国居民出境后回国和外国人入境）发热病人疟原虫镜检阳性率为1.51%,是云南省平均发热病人血检阳性率0.51%的3倍。

由于特殊的历史原因和缅甸国内现实政治的原因，中缅边境缅方一侧地区存在由少数民族武装控制和管理的“特区”，从北到南分别为克钦邦第一特区和康浪普民兵组织、克钦邦第二特区（又称克钦独立组织控制地区）、掸邦果敢自治区、掸邦第二特区（又称佤邦）和掸邦第四特区。五个特区面积总和近8万平方公里，覆盖缅中边境缅甸一侧20个县中的17个县。这些地区从本国中央政府获得的卫生投入及外部援助极为有限，公共卫生服务的基础薄弱，资源匮乏，可及性低，导致疟疾高发且时常有疫情爆发。若中缅边境跨境流动人口的疟疾防控无法有效展开，将直接影响中国实现年消除疟疾的目标。

无国界卫生组织（HPA）是英国一家提供国际公共卫生援助的民间社会组织，从年起通过与中国和缅甸管理的全球基金疟疾项目的合作，在中缅边境的缅方一侧持续开展大规模的疟疾防控工作。

合作模式

从年到年底，无国界卫生组织在中国国家卫生计生委和云南省卫生计生委的领导下，受全球基金国家协调机制（CCM）和中国国家疾病预防与控制中心（中央执行机构）的指导，在云南省设立国家项目办公室并组织在云南实施疟疾防控项目，重点是在中缅边境地区针对跨境人群展开的疟疾防控。其在中国境内的相关工作得到中国云南省寄生虫病防治所、云南省出入境检验检疫局等机构的支持与合作。在中缅边境地区缅方一侧的疟疾干预活动，由无国界卫生组织自主开展，并从年起接受缅甸全球基金疟疾项目的指导。

项目的实施和效果。

项目开展前，项目地区的疟疾问题一直长期存在，并严重影响了当地百姓的健康和生命安全。为了充分加强项目地区自身的能力以促使疟疾防治工作持续有效地开展，无国界卫生组织通过发动社区和强化卫生体系两条途径来实现这个目标。

在发动社区方面，无国界卫生组织在缅甸疟疾项目地区的居民社区、在缅的中国籍流动人口和在缅中国企业雇员中选拔出了余名能够使用当地语言、了解当地情况、熟悉当地习俗并有一定影响力的卫生工作志愿者，开展了大量的宣传教育和疟疾病例发现的工作。这余名的志愿者中，有村子里的接生婆、佛爷、村长、村小学老师和工头等。为让志愿者们更好地开展工作，无国界卫生组织与地方政府管理部门一起多次举行村民大会，提升公众对志愿者疟疾防控工作的认可和配合程度。在项目的支持下，志愿者针对不同人群制作了宣传画、挂历等资料，还利用儿歌、地方戏剧等形式进行宣传。仅在年，志愿者借助村民会议、教堂礼拜仪式以及其它场合，开展了场健康教育活动，覆盖81,人次。这些社区的动员和教育活动有效普及了以疟疾防治为重点的医药卫生常识。

在开展疟疾项目之前，无国界卫生组织已经在当地开展过多年的初级卫生保健项目，在特区建立了县、乡、村三级卫生服务网络和信息上报系统。借助疟疾项目的资源，无国界卫生组织进一步提供了诊治物资和各类培训，强化了现有卫生机构和卫生人员的疟疾诊治能力，进而把疟疾防控整合到现有的公共卫生服务体系之中。通过加强卫生系统与整合服务，不但避免了重复建设，节约了有限的卫生资源，而且保证了服务的可持续性。此外，还利用与当地卫生部门共同开发卫生规划的活动，把疟疾工作作为一项重点突出在整体规划中。

通过在社区和医疗体系两个层面上的努力，在年至年的8年期间，项目累计检测发热病人,人次，治疗疟疾病人,例，同时向缅甸当地居民和中国出境务工人员发放长效蚊帐,顶。中缅边境地区缅方一侧居民的疟原虫带虫率由年的13.6%下降到年的0.43%，中国云南省由缅甸输入的疟疾病例从年的例降至年的例。本项目在年得到了全球基金秘书处最高级A1的评价。本项目在中缅边境地区缅方一侧的地方政府和居民中产生了巨大影响，无国界卫生组织和疟疾防控项目已经被当地编入地方志。

启示：

符合联合国定义的民间社会组织，包括红十字会及红新月会这样的人道组织、各类慈善机构、私立基金会、企业公益项目、高等院校的全球卫生项目等，是全球卫生不可或缺、而且作用日益彰显的重要力量。无国界卫生组织在中国和缅甸同时具有合法的境外民间社会组织身份，在项目实施地区有着较强的社区基础。中国的公立专业卫生机构在境外开展全球卫生项目时，特别是在跨境地区进行传染病防控时，可以通过有能力、有资质、熟悉当地情况的卫生类民间社会组织实施项目，实现预期目的。

政策建议:

民间社会组织可以成为中国在边境地区和境外开展全球卫生实践的一支重要力量，它可以在很大程度上缓解中国在境外缺乏全球卫生网络支持的困局。

1.尽快明确民间社会组织在全球卫生战略中的地位，确立它们在中国国家卫生援外体系（含人道主义救助体系）中的位置。

2.借鉴中国全球基金项目与民间社会组织合作的方式，通过服务采购的招投标方式向民间社会组织（包括在中国境内合法存在的境外民间社会组织）购买公共卫生服务，实施/试行境外卫生项目。

3.建立一套符合国际化标准的选择、管理与协调民间社会组织参与对外发展与卫生援助的机制。可以借鉴全球基金和全球疫苗与免疫联盟等著名多边机构资助模式的经验，在选择民间社会组织方面重点考虑以下方面：合法性，可靠性，专业性，项目执行资源与能力，同中国政府、公立机构及中方公共卫生专家的沟通能力，对中国国情的理解，是否具备符合中国卫生援外价值观的道德标准，等等。同时需要建立针对这些组织的符合国际标准的第三方评价、监督机制。

4.对参与全球卫生的本国民间社会组织给予培育、引导和政策、资金、协调等方面的支持。

致谢

本简报由无国界卫生组织东亚区域主任张军撰写，并得到了中国疾病预防控制寄生虫病预防控制所的支持。

无国界卫生组织东亚办事处联系方式：云南省昆明市北京路SOHO俊园11栋-房

邮编:

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传真:-

邮箱:zhangjun

healthunlimited.org.cn

如需引用、复制、传播本简报，请说明撰写者的情况并提及中英全球卫生支持项目的赞助。

项目简介：

中英全球卫生支持项目（GHSP）是中英两国政府共同开展的一个新型卫生发展合作项目，旨在建立中英卫生新型合作伙伴关系，加强双方在全球卫生领域的合作，提升中国参与全球卫生发展的能力，共同促进全球卫生状况改善。该项目于年至年实施，总金额为万英镑。该项目由国家卫生和计划生育委员会、商务部、英国国际发展部组成项目战略指导委员会，项目管理办公室设于国家卫生计生委项目资金监管服务中心。GHSP项目办网址：







































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